jueves, 4 de mayo de 2017

STS UD 21/03/2017 (Rec. 3810/2015): RECLAMACIÓN PREVIA EXTEMPORÁNEA CONTRA LA RESOLUCIÓN DEL SPEE DECLARANDO LA EXTINCIÓN DE PRESTACIONES Y EL REINTEGRO DE LAS MISMAS: CADUCIDAD


PONENTE: DE CASTRO FERNANDEZ
Desempleo. Resolución administrativa declarando extinguido el derecho a prestaciones de desempleo y percepción indebida de las mismas desde inicio de estancia no autorizada en el extranjero hasta la finalización de las prestaciones. La inexistencia de reclamación previa en tiempo determina la firmeza de la resolución administrativa. Inaplicación de la doctrina sobre caducidad en la instancia -art. 71 LJS- exclusivamente al reconocimiento/denegación de prestaciones
ACCESO EN: STS  1537/2017

* FUNDAMENTO JURÍDICO SEGUNDO:
1.- Conforme a muy pacífica doctrina de la Sala, el defectuoso agotamiento de la vía administrativa previa en materia de prestaciones de Seguridad Social, por inobservancia del plazo de treinta días que establece el art. 71.2. LJS [antes, el  art. 71.2 LPL], no afecta al derecho material controvertido y no supone prescripción alguna, sino que únicamente comporta la caducidad en la instancia y la correlativa pérdida del trámite, por lo que tal defecto no resulta obstáculo para el nuevo ejercicio de la acción, siempre que la misma no estuviese ya afectada por el instituto de las referidas prescripción o caducidad. Así lo viene entendiendo unánimemente la doctrina jurisprudencial desde la STS 07/10/74 Ar. 3903, dictada en interés de ley, y en la que se entendió que la indicada caducidad limita sus efectos a cerrar un procedimiento individualmente considerado y no afecta a las acciones para reivindicar los derechos de Seguridad Social objeto del expediente "caducado", que pueden promoverse de nuevo en cualquier momento siempre que la acción no haya decaído por el transcurso del tiempo, puesto que resulta inadmisible que el incumplimiento de un plazo preprocesal puedan comportar la pérdida de acción para hacer valer un derecho sustantivo cuya prescripción se determina por años (así, entre otras muchas anteriores, (STS SG 15/06/15 -rcud 2766/14 -;... 21/12/16 -rcud 2335/15 -; y 27/12/16 -rcud 2834/15-).
2.- Ahora bien, con no menor rotundidad hemos entendido en esa citada jurisprudencia que la previsión del art. 71.4 LJS, limitando los efectos del defecto de formulación de demanda a la exclusiva caducidad del expediente y dejando intacto el derecho sustantivo, únicamente se refiere al reconocimiento/denegación -inicial o rectificador- de prestaciones; y tal acto administrativo -añadimos ahora- por definición tienen la proyección de futuro que corresponde a los derechos de tracto sucesivo, de manera que la tardía reclamación perjudicaría exclusivamente a devengos pasados [en los términos que determinan los arts. 43 LGSS / 94 y 53 LGSS /2015] y dejaría incólumes los posteriores a la extemporánea solicitud.
Pero el supuesto ahora debatido no se ajusta a tales consideraciones, pues no se trata de una reclamación frente a la denegación o modificación del derecho a prestaciones [hipótesis -como dijimos- propia del art. 71.4 LSS], sino muy diversamente de impugnar una decisión administrativa a la que no cabe negar cualidad sancionadora. Es cierto que examinando la misma normativa de orden sustantivo [la precedente al RD-Ley 11/2013, de 2/Agosto], esta Sala -dada la complejidad derivada de la existencia de dos bloques reguladores- se ha inclinado por tratar esa materia sustantiva -que no la procesal ahora sometida a examen- desde una perspectiva prestacional y no en plano sancionador (así, SSTS SG 21/04/15 -rcud 3266/13 -; 26/05/15 -rcud 1982/14 -; 29/06/15 -rcud 2896/14 -; 27/01/156 -rcud 3856/14 -; y 02/03/16 -rcud 1006/15 -), pero no es menos innegable que la aplicación al trasfondo sustantivo del indicado bloque normativo/prestacional, en manera alguna puede comportar que el supuesto objeto de debate -extinción/reintegro por contravención legal- adquiera cualidad de los ya referidos «reconocimiento /denegación/modificación de prestaciones», sino que lógicamente permanece en su innegable cualidad de simple determinación de las consecuencias -no favorables para el beneficiario- que han de anudarse a una específica infracción legal en materia de prestaciones ya reconocidas por desempleo, e incluso -este es el caso- con exclusiva proyección respecto de derechos ya devengados y percibidos, que no futuros.
Así las cosas, aplicar nuestra referida interpretación del art. 71.4 LJS a un supuesto como el ahora examinado, no sólo forzaría la doctrina tradicional y aún vigente arriba expuesta sobre tal norma procesal, sino que desbordaría el marco natural de la excepción de que tratamos, con desatención de su finalidad [limitar el perjuicio causado por la «firmeza» a prestaciones devengadas, sin alcanzar a las futuras] y paralela conculcación del mandato general del apartado «2» del mismo precepto; sin que tampoco podamos perder de vista - como se ha destacado en la doctrina ya citada- que la previsión del referido art. 71.4 LRJS significa una excepción al régimen común administrativo, en el que en aras al principio de seguridad jurídica [ art. 9.3 CE ], al interés general en juego y a la «ejecutividad» propia del acto administrativo [ arts. 56 y 57 LRJAP /PAC], se dispone la inatacabilidad del acto que gana firmeza por haber sido consentido [al no haberse recurrida en tiempo y forma] o por ser reproducción de otro consentido [art. 28 LJCA]

* BREVE COMENTARIO: Se difiere de esta sentencia que el artículo 71.1 LRJS (esto es: que la extemporaneidad de la reclamación previa sólo tiene efectos de caducidad de la instancia administrativa, pero no impide interponer otra nueva) queda estrictamente limitado a aquellos supuestos en los que se trate del “reconocimiento inicial o la modificación de un acto o derecho en materia de Seguridad Social”. Por ello, las resoluciones sancionadoras (en el caso de autos: extinción del desempleo por viaje al extranjero) sólo pueden ser impugnadas dentro del plazo legal para interponer la reclamación previa, deviniendo firmes a todos los efectos una vez transcurrido el mismo.
Se trata, en definitiva, de una lógica muy similar a la seguida por la doctrina casacional a partir de las dos sentencia de pleno de 15.06.2015 –Recs. 2649/2014 y 2766/2014-, seguidas posteriormente por otras muchas, en relación a los efectos de las reclamaciones previas extemporáneas instadas por las Mutuas Colaboradoras de la Seguridad Social respecto al régimen de responsabilidades por prestaciones derivadas de enfermedad profesional. En dichos pronunciamientos se llegó a la conclusión que el art. 71.4 LRJS únicamente afecta a los “beneficiarios”.