jueves, 25 de mayo de 2017

LAS PARTICULARIDADES DEL RECURSO DE SUPLICACIÓN CONTRA SENTENCIAS DICTADAS EN IMPUGNACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA LABORAL (art. 191.3 g) LRJS)

AUTOR: MIQUEL ÀNGEL FALGUERA BARÓ
Magistrado especialista TSJ Cataluña


Como es notorio, la LRJS aportó la conocida novedad de ampliar la jurisdicción social respecto a las impugnaciones de: a) sanciones administrativas “en materia laboral y sindical y, respecto de las demás impugnaciones de otros actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa” (letra n) del artículo 2 de la LRJS); y b) “actos de las Administraciones públicas, sujetos a derecho administrativo y que pongan fin a la vía administrativa, dictadas en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia de Seguridad Social (no prestacionales), incluyendo las recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en esta materia” (letra s) del mismo artículo). En este último supuesto se excluyen los supuestos especificados en la letra f) del artículo 3 (“inscripción de empresas, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, tarifación, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de trabajadores, así como en materia de liquidación de cuotas, actas de liquidación y actas de infracción vinculadas con dicha liquidación de cuotas y con respecto a los actos de gestión recaudatoria, incluidas las resoluciones dictadas en esta materia por su respectiva entidad gestora, en el supuesto de cuotas de recaudación conjunta con las cuotas de Seguridad Social y, en general, los demás actos administrativos conexos a los anteriores dictados por la Tesorería General de la Seguridad Social; así como de los actos administrativos sobre asistencia y protección social públicas”). A dichos efectos se creó la concreta modalidad procesal contemplada en el artículo 151 LRJS. Y, a la hora de regular el acceso al recurso se estableció un límite de dieciocho mil euros, si el objeto del pleito era cuantificable.
Esa traslación de las competencias del orden social se hizo, empero, en forma prácticamente mimética con los criterios aplicables en el orden contencioso-administrativo, que anteriormente ostentaba el conocimiento de la materia (de hecho, el apartado 2 del artículo 151 afirma que la LRJCA “será de aplicación a los litigios entre Administraciones públicas ante el orden jurisdiccional social”). Ello comportó que la lógica de éste último orden social fuera también similar en materia de recursos –aunque en relación al de apelación y los límites contemplados en el artículo 81 LRJCA-, lo que genera algunas dudas hermenéuticas.
Las reglas de acceso al recurso de suplicación en este tipo de procesos no dejan de ser un tanto contradictorias Y ello porque el apartado 3 del art. 193 está regulando los supuestos de recurribilidad absoluta, sin embargo, su letra g) excepciona, sensu contrario, las demandas que no alcancen el mentado límite de 18.000 euros.
Por otra parte, se desprende la existencia de varios elementos conformadores del acceso a la suplicación. Por un lado, el ámbito objetivo del proceso; por otro, el límite cualitativo/cuantitativo aplicable.


Por lo que hace al ámbito objetivo del proceso al que se aplica ese peculiar régimen recursal cabrá reseñar que el precepto al que se acaba de hacer mención se refiere a “las sentencias dictadas en procesos de impugnación de actos administrativos en materia laboral no comprendidos en los apartados anteriores”. Por la lógica de conformación del precepto podría llegarse a la conclusión que resulta de exclusiva aplicación a la modalidad procesal del artículo 151 LRJS; sin embargo, esto no parece ser del todo exacto, en tanto que éste se refiere en su título a “actos administrativos en materia laboral y de Seguridad Social excluidos los prestacionales”; aunque su apartado 1 limita su campo de aplicación a la “impugnación de los actos administrativos en materia laboral dirigida contra el Estado, Comunidades Autónomas, Entidades Locales u otras Administraciones u Organismos públicos”, siempre que no exista “regulación especial” (siendo obvio que, pese a  la falta de referencia, los aspectos de Seguridad Social no prestacional se integran en su contenido) .
Por tanto, todas las nuevas competencias adquiridas por el orden social tras la LRJS respecto a la impugnación de sanciones administrativas “en materia laboral y sindical”, de “otros actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa” y de actos de la Seguridad Social que no tengan carácter prestacional, recaudatorio, relativos a la cotización o a los actos de encuadramiento han de adaptar su tramitación procesal a las singularidades del artículo 151 LRJS), siempre que no tengan una “regulación especial” –lo que parece asimilable al resto de “modalidades procesales” del Título II del Libro Segundo LRJS-.  En consecuencia, quedan extramuros de dicha modalidad procesal todo el ámbito prestacional de la Seguridad Social, las reclamaciones al Estado en materia de salarios de tramitación, materia electoral en sus múltiples subprocesos, el procedimiento de oficio, régimen estatutario sindical y patronal y, obviamente, todos los aspectos relativos al contrato de trabajo de los empleados públicos.
En materia de recursos nos hallamos ante una lógica similar, en tanto que en “los apartados anteriores”, a que se refiere el artículo 191 LRJS se hace mención a prácticamente todos los supuestos de impugnación de actos administrativos laborales no incluidos en el artículo 151 LJRS. Sin embargo, existen excepciones en los que la regulación general del recurso allá contenida no hace mención expresa. Como puede fácilmente colegirse el ámbito de aplicación del artículo 191.3 g) es similar, pero no idéntico, al del artículo 151.
La primera de esas excepciones es la concerniente a las reclamaciones de salarios de tramitación a cargo del Estado del artículo 57 ET, en tanto que aquí existe modalidad procesal específica en los artículos 116 a 119 LRJS (por lo que dichos procesos no se tramitan por la vía del artículo 151 LRJS), pero no concurre mención concreta de ningún tipo en el artículo 191 de la Ley procesal. Pese a ello hay que hacer mención a que, con anterioridad a la LRJS, el criterio general de la doctrina judicial en esta materia pasaba por aplicar el criterio de recurribilidad condicional del límite cuantitativo general (actualmente, tres mil euros), tal y como se analizará posteriormente (STS UD 25.05.2010 –Rec. 2404/2009-.).
La segunda excepción resulta más compleja: la encontraremos en el régimen de exclusiones del apartado 2 del artículo 191 LRJS, letra c), en la que se hace referencia a la irrecurribilidad absoluta en proceso de materia electoral, con la exclusión de la submodalidad contemplada en el artículo 136 de la ley procesal laboral, esto es: la impugnación de las resoluciones de la oficina pública “relativas a la expedición de certificaciones de la capacidad representativa de los sindicatos o de los resultados electorales”. Parece lógico entender que en este supuesto la vía de recurso reside precisamente en el analizado artículo 191.3 g). En forma tal que, al hallarnos ante un derecho no cuantificable –aun siendo ello discutible- cabría siempre recurso de suplicación.
Referidas dichas excepciones en relación al artículo 191.3 g), cabrá observar ahora que, en principio, parece lógico aceptar que todas las acciones debidamente tramitadas por la vía del artículo 151 LRJS rigen su régimen de recursos por aquél otro precepto. Ahora bien, cabe indicar que existen también supuestos en los que los límites de esa acción procesal no son claros. Y ello porque en la práctica pueden existir resoluciones administrativas de la Seguridad Social cuyo conocimiento corresponde al orden social que no tengan carácter meramente prestacional. Antes de la LRJS era ésta una cuestión que no había dado lugar a grandes debates doctrinales, en tanto que dicho tipo de conflictos se sustanciaban en la práctica por la vía de la modalidad procesal genérica de Seguridad Social, en tanto que el Título VI de la Ley de Procedimiento Laboral (LPL) tenía el indeterminado título “de la Seguridad Social” (mientras que actualmente es “de las prestaciones de la Seguridad Social”). Ello ha dado lugar a un conocido debate relativo a si en determinadas situaciones (recargos, sanciones a los beneficiarios, etc.) rige el artículo 151 LRJS o la modalidad procesal de los artículos 140 a 147 del mismo cuerpo legal. Es ésta una cuestión que tiene una incidencia en materia de suplicación, en tanto que las reglas aplicables a dichos efectos son distintas, significativamente por lo que hace a la aplicación o no del límite de dieciocho mil euros. Hallaremos en dicho sentido algunos pronunciamientos de la doctrina de suplicación que han considerado que la sanción a un beneficiario de prestación de desempleo consistente en la extinción de la misma debe actualmente tramitarse por la modalidad procesal del artículo 151 LRJS, por lo que la cuantía mínima aplicable es la del artículo 191.3 g) LRJS. Así, las Véase en ese sentido SSTSJ Castilla y León –Valladolid- 02.07.2015 –Rec. 1055/2015-, 06.07.2105 –Rec. 982/2015, 23.09.2015 –Rec. 1191/2015-, 11.11.2015 –Rec. 1505/2015-, etc..  Personalmente es esa una opción que no comparto, en tanto que dichas extinciones se refieren al ámbito prestacional.
Por otra parte, no es claro si las impugnaciones de resoluciones del FOGASA se integran en el art. 151 LRJS. De hecho, hasta el 2 de octubre de 2016 era ésta una cuestión que no planteaba demasiados problemas prácticos, en tanto que dichos supuestos estaban excluidos de reclamación previa o agotamiento de la vía administrativa previa, en aplicación del artículo 70.1 LRJS (de ahí que en la mayor parte de casos se plasmara la acción a través de una reclamación de cantidad ordinaria); sin embargo, tras la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) ha desaparecido la figura de la reclamación previa salvo en materia de Seguridad Social. En consecuencia, tratándose de un acto administrativo aparecen dudas hermenéuticas en relación a si debe o no interponerse recurso de alzada administrativo, lo que cohonesta con la posibilidad que, de ser ahí, no pueda descartarse que este tipo de conflictos tengan que articularse por la vía del art. 151 LRJS a partir de dicha fecha. Hasta es cambio normativo la doctrina judicial había venido entendiendo en forma más o menos generalizada que el acceso a la suplicación quedaba condicionado a la superación o no de la frontera general de tres mil euros (SSTSJ Andalucía –Granada- 27.01.2004 –Rec. 2398/2003, -, Cataluña 12.01.2009 –Rec. 3938/2008-, 27.01.2009 –Rec. 7525/2007-, etc.); sin embargo, si la conclusión actual es que esos procesos deben tramitarse por la vía del art. 151 LRJS el linde mínimo asciende a los 18.000 euros, lo que –por aplicación de los límites de los apartados 1 y 2 del art. 33 ET- comportaría en la práctica que en esos casos no fuera posible el acceso a la suplicación. 



El segundo de los aspectos conformadores del precepto referido deriva de su límite cualitativo/cuantitativo. Como es de ver la Ley viene a observar que cabe siempre recurso en dos supuestos: a) cuando la cuantía litigiosa exceda de dieciocho mil euros; y b) cuando el acto administrativo no sea susceptible de valoración económica. Por el contrario, se excluyen aquellos casos en los que el acto administrativo sea cuantificable y no alcance esta última cantidad. En todo caso, no está de más reseñar que el límite de dieciocho mil euros vigente en la norma procesal administrativa en el momento en que se aprobó la LRJS ha sido modificado por la Ley núm. 37/2011, de 10 de octubre, que vino a situar la frontera del artículo 81.1 a) LRJCA en los treinta mil euros. Pese a que la, entonces, nueva ley procesal laboral y la modificación de la reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa son coetáneas (llevan la misma fecha) no se produjo adaptación alguna en cuanto a la cantidad inicial de dieciocho mil euros.
Cabe llamar la atención sobre el hecho de que la doctrina judicial contencioso-administativo ha venido haciendo una interpretación restrictiva del carácter “no cuantificable” de un acto administrativo, optando en general por intentar buscar una parámetro económico de aplicación, como es de ver en las SSTS C-A 23.05.2003 –Rec. 84/2002-, 16.92.2010 –Rec. 245/2007-, etc.  En este sentido, las reglas de cuantificación de las acciones contra actos administrativos tienen reglas específicas, contempladas en los artículos 41 y 42 LRJCA. Y la determinación de qué debe entenderse por “cuantía indeterminada” viene contemplada en el artículo 41.2 del mismo cuerpo legal, en el que se consideran incursos “ los recursos dirigidos a impugnar directamente las disposiciones generales, incluidos los instrumentos normativos de planeamiento urbanístico, los que se refieran a los funcionarios públicos cuando no versen sobre derechos o sanciones susceptibles de valoración económica, así como aquéllos en los que junto a pretensiones evaluables económicamente se acumulen otras no susceptibles de tal valoración”, a lo que se añaden “los recursos interpuestos contra actos, en materia de Seguridad Social, que tengan por objeto la inscripción de empresas, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, tarifación, cobertura de la prestación de incapacidad temporal, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de trabajadores”. Como puede comprobarse dicho redactado es difícilmente aplicable –salvo supuestos muy excepcionales de encuadramiento en la Seguridad Social- a aquellos aspectos administrativistas en los que la jurisdicción social es competente (por aplicación de las letras c) a g) del artículo 3 LRJS.
En todo caso, los escasos pronunciamientos de la doctrina de suplicación recaída tras la LRJS han venido interpretando que en estos casos hay que estar a la cantidad de la sanción económica impuesta en vía administrativa, con independencia de otras posibles sanciones accesorias de carácter no directamente económico, como es de ver en la STSJ País Vasco 22.09.2015 –Rec. 1333/2015-. Indirectamente ese criterio se ve consolidado por la doctrina del TS, en relación al límite de 150.000 euros que se impone como “summa gravaminis” para el acceso a la casación ordinaria en el art. 206.1 LRJS, como resulta apreciable en las SSTS 09.12.2013 –Rec. 71/2013-, 26.02.2014 –Rec.117/2013-, 15.07.2016 –Rec. 342/2014-, etc.
Las reglas de acceso al recurso en estos casos tienen un concreto desarrollo en el artículo 192.4 LRJS. Se señala así que en esta modalidad procesal a efectos de recursos debe atenderse “al contenido económico de la pretensión o del acto objeto del proceso cuando sea susceptible de tal valoración y, en su caso, en cómputo anual”. Por tanto, si los efectos del acto administrativo son de tracto único la cantidad que opera como límite de acceso a la suplicación se circunscribe a la “pretensión”, de dónde cabe diferir que si se está impugnando, hay que estar a su cuantía, mientras que si la reclamación versa sobre diferencias habrá que estar a las mismas. Y si  los efectos son de tracto sucesivo se opta –como es regla general en materia de prestaciones contractuales y Seguridad Social, como posteriormente veremos- por su cuantificación en un período de referencia anual.
Además, el citado art. 192. 4 LRJS viene a diferenciar dos supuestos con reglas particulares. El primero versa sobre aquellos casos en los que “se pretenda el reconocimiento de un derecho o situación jurídica individualizada”, situación en la que “la cuantía vendrá determinada por el valor económico de lo reclamado o, en su caso, por la diferencia respecto de lo previamente reconocido en vía administrativa”. El segundo escenario particular se remite a las pretensiones de “anulación de un acto, incluidos los de carácter sancionador”, donde el parámetro de cómputo es “el contenido económico del mismo”. En ambos casos se excluye a efectos de recurso los intereses o recargos por mora.